Administração Pública, Federação e Políticas Públicas

FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, FEDERAÇÃO E

POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL

Trabalho Final de Gestão Pública

Professora:

Telma Maria Gonçalves Menicucci

Ana Rita Gonçalves Lara

Fernanda Flávia Martins Ferreira

Roberta Silveira Zanetti

Belo Horizonte, 2 de julho de 2013.

Desafios para a elaboração e a implementação de políticas públicas: a reforma do Estado e a Coordenação Federativa

Em capítulo sobre a formação da burocracia brasileira Abrucio, Pedroti e Pó (2010) sintetizam a trajetória do Estado brasileiro da época da colonização à redemocratização com a Constituição de 1988. Nos anos 1990 as ideias de reforma do Estado culminaram no Plano de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE, 1995) e na Reforma da Previdência em 1998, sob a liderança e governo de Fernando Henrique Cardoso. Em artigo de Abrucio (2005) sobre a coordenação federativa, observamos uma análise atenta do arranjo federativo construído a partir da Carta Magna de 1988 e seus desdobramentos do governo Sarney ao início do governo Lula. Em 2005 o Decreto nº 5.378/2005 institui o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, o GESPÚBLICA. E em 2009, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), a Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE/PR), o Conselho Nacional de Secretários de Estado da Administração (CONSAD) e o Movimento Brasil Competitivo se unem e mobilizam estados e Sociedade Civil para compor a Agenda Nacional de Gestão Pública, sintetizada pelo Ministro Mangabeira Unger e por Jorge Gerdau Johannpeter, líder do Movimento Brasil Competitivo.

Esses textos se enquadram num panorama cronológico tanto dos fenômenos e fatos analisados quanto das épocas em que foram publicados. Embora socialmente não possamos compreender a história como uma linha evolutiva reta, buscamos uma modesta compreensão de onde partimos e até onde chegamos com todos os caminhos percorridos pelas forças políticas, ideológicas e configurações estruturais assumidas pela Administração Pública brasileira, nos planos legais, culturais e das práticas cotidianas. E assim, sem pretensão de abarcar o todo, decidimos nos dedicar a algumas bibliografias selecionadas para o presente trabalho.

Aspectos históricos

À época do Brasil colonial o sistema de capitanias hereditárias na organização territorial traduzia um resquício feudal da monarquia portuguesa. Esse sistema não deu certo, haja vista o cenário de disputas por territórios ultramarinos entre os países europeus. Essa disputa marcou a era do absolutismo monárquico e a fase mercantilista e manufatureira, nos primórdios do capitalismo, e resultou em invasões da colônia portuguesa na América. As mais notáveis na lembrança são as experiências do domínio holandês no norte e nordeste, com Maurício de Nassau e a França Antártica, nas regiões atualmente correspondentes a Rio de Janeiro e São Paulo.

As capitanias eram domínios privados, nos quais os prepostos do rei eram senhores da lei, da vida e da morte das pessoas, vassalos exploradores das terras selvagens cujas obrigações eram obediência e fidelidade ao rei, proteção e defesa das terras e pagamento dos tributos coloniais. As bases de comando e uniformização do processo colonizador eram o Conselho Ultramarino e a Igreja Católica, e, posteriormente, o governo-geral.

Em meados do século XVIII o Marquês de Pombal buscou corrigir a ineficiência do sistema de capitanias hereditárias, implantando reformas que fortaleciam a intervenção da metrópole nos rumos da colônia. Pombal manteve o viés centralista e regulamentador temperado pelo patrimonialismo local. Aliás, esse patrimonialismo decorria em alto grau da ausência do Estado na maior parte do território. Nesse sentido, deu continuidade ao princípio filosófico de que o Estado antecede a sociedade, ao modelo administrativo pouco efetivo e excessivamente regulamentador, bem como à lógica de privatização do espaço público.

Contudo, as reformas pombalinas inseriram nessa tendência um elemento novo e contrário às formas tradicionais do poder estabelecido: a formação de uma elite burocrática brasileira, lideranças altamente capacitadas (profissionais) em Portugal, especialmente na Universidade de Coimbra, para compor os altos postos da administração colonial. Uma elite bastante homogênea em termos de ideias e propósitos, que passou a influenciar decisivamente os rumos da história brasileira.

Essa alta burocracia pombalina tornou-se genuinamente brasileira após a independência e teve uma atuação ambígua na modernização do Estado, introduzindo elementos progressistas e conservadores. Esses Homens de Mil, pois, na concepção de Oliveira Viana, cada um desses funcionários valia por mil homens, inauguraram uma forma estadocêntrica e centralizadora de fazer reformas, o que levou Luiz Werneck Vianna[1] a apropriar-se do conceito gramsciano e denominar, posteriormente, os processos de mudança social do Brasil de “Revolução Passiva”, ou seja, com pouca ou nenhuma participação popular. 

Esse modelo, embora tenha sofrido mudanças incrementais, continuou sendo a marca de nosso modus operandi reformista. Reformas liberalizantes, porém, com manutenção do status quo e introdução autoritária de mudanças (“de cima para baixo”).

Com a independência, a Constituição de 1824 adotou o Estado Unitário, centralizado com poderes excessivos nas mãos do Imperador. Nesse momento histórico, a forma de Estado adotado teve a estratégia de manter a unidade nacional e evitar o desmembramento do território, como ocorrido nas colônias da “América Espanhola” (Silva, 2010).

A elite burocrática brasileira, por ser profissional, era selecionada pela associação de tradicionais critérios patrimoniais (laços sociais) e de critérios meritocráticos (formação e experiência). Dessa maneira, não era uma burocracia pública, nem no sentido liberal nem no democrático, era uma burocracia privada, fechada sobre si mesma e alheia à sociedade, que devia obediência somente ao Imperador. Em sentido liberal os Homens de Mil romperam com Portugal e apoiaram a independência do Brasil; lutaram pelo fim do absolutismo monárquico e pela constitucionalização do Brasil, tinham um projeto de nação e impediram a fragmentação do país após a independência; integravam o Conselho de Estado do Imperador, favorecendo a introdução de direitos civis e políticos no art.179 da Constituição de 1824; eles eram contrários a escravidão, embora tentassem extingui-la. No sentido conservador, consolidaram e estabilizaram o modelo político imperial no Segundo Reinado; reduziram a esfera pública às decisões dos agentes estatais, e, para manter unidade do país, fortaleceram aspectos patrimoniais do Estado.

A burocracia estatal exerceu seu poder como minoria, boa parte das funções estatais continuou a cargo de entes privados, sem que a administração do império alcançasse a maior parte do território brasileiro. A Guarda Nacional, por exemplo, era um exército privado organizado para fins de defesa do país.

Num momento de economia fraca o serviço público era “vocação de todos”. Baixa burocracia exerceu papel fundamental na aquisição de apoio político por meio da distribuição de cargos. A burocracia então se dividiu: uma parte baseada primordialmente no mérito, outra primordialmente na patronagem.

Na Primeira República ou República Velha, a partir de 1889 houve um retrocesso geral. O Estado enfraqueceu, principalmente no poder central, e predominaram as oligarquias estaduais, baseadas no domínio local dos coronéis, donos do poder social, econômico e político. No século XIX as burocracias estatais pelo mundo eram em geral todas parecidas com a brasileira, marcadas pelo patrimonialismo. No entanto, no início do século XX começam os primeiros esforços de racionalização burocrática analisados por Max Weber, e então começamos a “perder o bonde da história”.

As ilustres exceções do período remontam ao Movimento Tenentista, cujas reivindicações culminaram na criação de um Exército público. A necessidade dos presidentes de uma diplomacia forte e competente para solucionar nossos problemas territoriais culminou na fundação do Itamaraty, nossas duas primeiras burocracias profissionais selecionadas mediante critérios universalistas e meritocráticos.

A Revolução de 1930 foi o fim da República Velha. Getúlio Vargas ascendeu ao poder pela via eleitoral, mas em 1937 deu o golpe de Estado que iniciou o Estado Novo, o qual perdurou até 1945.

Vargas empreendeu um esforço de construção do Estado baseado no Nacional-Desenvolvimentismo, com o intuito de completar formação nacional com ampla intervenção nos domínios econômico e social, voltado para industrialização, urbanização e crescimento. Para isso precisava de uma burocracia profissional competente, capaz de conduzir “as diretrizes de modernização econômica e desenvolvimento almejadas” (Abrucio, Pedroti e Pó, 2010:35). E a diplomacia serviu como modelo para estruturação do serviço civil, expandido para toda a administração pública, “a primeira estrutura burocrática weberiana destinada a produzir políticas públicas em larga escala” (Id., 2010:36).

A Constituição de 1934 eleva pela primeira vez o concurso público à norma constitucional como regra geral de acesso aos cargos públicos. Esta regra foi mantida na Constituição de 1937 e em 1938 foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP).  

A reforma do DASP foi a primeira que gerou uma burocracia institucionalizada, em que a Administração e os objetivos do Estado são mais importantes que os burocratas e seus laços sociais. Durante a reforma administrativa conduzida pelo DASP foram criadas até 1945, 56 agências estatais, entre autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações, unidades descentralizadas da burocracia federal, atualmente denominadas Administração Indireta, com fulcro no Decreto-Lei nº 200 de 1967, obra da Ditadura Militar que manteve muitas continuidades com o modelo de Estado varguista. Esse período marcou também o esforço de implantar no Brasil os preceitos mais modernos de gestão e administração vigentes à época, envolvendo pesquisas sobre as burocracias estatais de outros países.

O DASP perdeu poder assim que Vargas caiu e se estabeleceu o governo provisório, e essa decadência se estendeu até sua extinção na década de 1980. Entretanto, deu a contribuição de implantar a cultura do mérito em alguns setores do serviço público.

Em 1952 Juscelino Kubitschek, ao adotar a estratégia de criar uma administração paralela para conduzir seu Plano de Metas. Com isso, reforça também a estratégia, já adotada na Era Vargas, de insulamento burocrático para formar as ilhas de excelência, reservando para outras partes da administração a tarefa clientelista de nomeações para garantir apoios políticos. Com a lógica da administração paralela Kubitschek aprofundou também a já existente fragmentação dos órgãos governamentais. A herança positiva desse governo foi a eficácia dos projetos desenvolvimentistas, a criação da Petrobrás e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (atual BNDES).

 Nesse mesmo ano foi aprovado o primeiro Estatuto dos Funcionários Públicos Civis, a Lei nº 1.711/1952. Essa lei reforçou o princípio do concurso público, embora tal norma tenha continuado a ser sistematicamente violada, a exemplo da Lei nº 4.069/1962, apelida de Lei do Favor.

A partir do golpe de 1964, os militares buscaram apoio em alguns setores da elite política e social para legitimar seu governo. Com um discurso anticomunista, antipolítico e tecnoburocrático intitulavam seu regime de modernizador. Acreditando na superioridade da técnica sobre a política, investiram na Administração Pública fortalecendo algumas carreiras de Estado com base em princípios meritocráticos.

Essa política se refletiu na criação do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA), do Banco Central (BACEN), da Empresa Brasileira de Pesquisas Agropecuárias (Embrapa). O Decreto-Lei nº 200/1967 instituiu a Administração Indireta autônoma e flexível, com regime de contratação pela CLT, objetivando facilitar o recrutamento e a oferta de melhores salários. Entretanto, o decreto previu formas de coordenação e controle das unidades que não funcionaram. Desse modo, ficamos com uma administração indireta forte, competente, mas fragmentada e sem controles de legalidade ou desempenho, e, por outro lado, com uma administração direta fraca e ineficiente.

Na estrutura federativa o regime militar estimulou a reprodução da estrutura institucional federal nos estados e municípios, mas não alterou as formas de recrutamento nas esferas locais. Assim como à época de força do DASP, o regime militar recrudesceu a distância entre a administração pública federal e as administrações locais frágeis, precárias e clientelistas, baseados no argumento de que a modernização viria “de cima para baixo”.

A ideologia de superioridade da técnica sobre a política isolou a burocracia, deixando-a imune ao controle público. Contudo, isso não a fez imune a interesses privados, que nela penetraram por meio dos anéis burocráticos (Cardoso in Abrucio, Pedroti e Pó, 2010:50-1) [2].

O Departamento de Defesa Comercial do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior é um caso demonstrativo de que a estratégia do insulamento ainda é um recurso político válido. A política de defesa comercial brasileira tem como protagonista as investigações de dumping, seguidas pelas investigações de subsídios, as investigações contra surtos de importação (que podem resultar nas medidas de salvaguarda) e contra práticas elisivas (de burla a direitos antidumping em vigor). O departamento tem por meio de competência delegada o poder de conduzir essas investigações e de concluir pela aplicação ou não aplicação das medidas, restando a Câmara de Ministros de Comércio Exterior (CAMEX), a possibilidade de decidir a duração de uma medida pelo prazo de dois ou cinco anos, ou ainda, suspender ou cancelar uma medida para garantir o interesse público.

Embora a Secretaria de Comércio Exterior (SECEX) possa iniciar uma investigação de ofício, o departamento (integrante da SECEX) tem agido por provocação de empresas que o procuram com petições antidumping, que devem ser instruídas conforme as exigências do Decreto nº 1.602/1995 (decreto antidumping) e outras legislações específicas ou subsidiárias, o que, por si só, já exige bastante conhecimento técnico de escritórios de advocacia que se especializam para atender essa demanda. As medidas de defesa são submetidas a revisão no último de sua vigência, por meio de petição dos interessados, ou se extinguem ao fim de seu prazo. Contudo, não há limite temporal para que se não possa mais revisar e reaplicar uma medida antidumping, de maneira que há medidas há mais de vinte anos, como é o caso do PVC, o plástico utilizado na fabricação de canos. Não é exigida nenhuma contrapartida das empresas beneficiadas com essas medidas, nenhuma melhoria para se tornar mais competitiva e independente da presença de medidas de defesa que aumentem o valor das importações para que se mantenham no mercado. Não há nenhum tipo de avaliação ou cobrança em relação às condições de trabalho ou a manutenção do número de empregados, já que a medida de defesa comercial irá reduzir suas perdas, e, por conseguinte, sua necessidade de dispensa da força de trabalho. A recuperação de postos de trabalho ou a manutenção do emprego das pessoas é apenas uma conseqüência esperada nesse contexto. Os trabalhadores das empresas peticionárias não participam de modo algum desse processo.

Além disso, a esmagadora maioria das empresas que ingressam no departamento com petições em quaisquer modalidades de defesa comercial são de grande porte, e, frequentemente, são transnacionais. A própria legislação limita o acesso de pequenas e médias empresas a esse instrumento, pois devem reunir-se e entrar juntas com uma petição, para que juntas componham de 25% ou 50% do mercado nacional e sejam consideradas representantes de seu setor econômico.

As investigações se baseiam em análises contábeis e microeconômicas, visando saber se há nexo causal entre os danos sofridos pelas empresas de determinado mercado e a prática de dumping pelos exportadores. Se há algum questionamento nos impactos macroeconômicos a constante de mais de oitenta medidas de defesa comercial acarreta, ele não se reflete em qualquer mudança da política. De fato, embora o DECOM atue sob os limites dos acordos e negociações internacionais, não seria o caso de refletir se a política de defesa comercial brasileira tem consequências protecionistas?

Há ainda um setor mais amplo da sociedade afetado pelas medidas de defesa comercial, que também não participa de modo algum, nem exerce qualquer tipo de controle sobre a política de defesa comercial brasileira: nós cidadãos consumidores dos produtos que, ao chegarem ao país, além dos impostos de importação, são obrigados a pagar as tarifas definidas lá no DECOM, chegando mais caros às prateleiras das lojas e supermercados.

Por fim, quanto o país arrecada com a cobrança de direitos antidumping? Para onde vai esse dinheiro? Por quê?

Logo, o Departamento de Defesa Comercial é uma ilha de excelência, afetada por interesses privados via anéis burocráticos, imune ao controle público. A política de defesa comercial, representada por ele, carece de uma avaliação externa sobre sua eficácia e repercussão, principalmente na política econômica, de modo amplo.

Porém, a tendência atual não é de avaliar, e sim de produzir mais do mesmo com maior intensidade. Assim foi feito um concurso público com 120 vagas para o DECOM, para reforçar a defesa comercial, num contexto em que o Brasil e vários países, enfrentam o problema concorrencial da China e de outros países asiáticos emergentes. O que há, além disso, é um esforço em atualizar a legislação de 1995.

O caso analisado é apenas uma demonstração de como o passado influencia o presente, de como a herança e a cultura autoritária, hierárquica, e, portanto, baseada na desigualdade ainda permeia o Estado brasileiro. Esse passado aparece tanto nas permanências estruturais quanto nas mudanças empreendidas, especialmente quando são claramente motivadas pelo desejo de superação e adaptação a novos contextos e momentos sociais, históricos, políticos e/ou econômicos. A redemocratização foi assim, um fato social total (Mauss, 1925) [3], pois envolveu uma mudança em todos os aspectos mencionados. A transfiguração dessa mudança abrangente, resultado dos esforços de todos os movimentos populares e partidários rumo à ruptura do regime autoritário foi a Constituição de 1988.

Redemocratização, Federação e Gestão Pública

Para Abrucio (2005:41), o elemento comum à maior parte dos estudos nacionais e internacionais sobre a estruturação federativa do Estado é o jogo de poder entre o governo federal e os entes subnacionais, entre as forças de centralização e descentralização. Embora esse foco analítico seja fundamental para compreender o fenômeno é insuficiente, pois os sistemas federais são mais bem compreendidos quando acrescentamos ao seu estudo a análise da coordenação intergovernamental.

A coordenação intergovernamental trata das formas de compartilhamento, decisão e integração presentes nas federações. As relações intergovernamentais tornaram-se complexas nos últimos anos, em razão de tendências conflituosas e de difícil solução. Na verdade, são esses mesmos problemas que recolocam a questão, as soluções não residem em optar entre centralização ou descentralização, precisamos estar dispostos a “mover em ambas as direções – descentralizando algumas funções e ao mesmo tempo centralizando outras responsabilidades cruciais na formulação de políticas”. É o que a Organização pela Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OECD) concluiu em um de seus estudos (Abrucio, 2005:42).

Atualmente vivemos três dilemas principais: a) para manter um Estado de Bem-Estar Social em uma situação de escassez de recursos, é preciso que os governos sejam mais eficientes (façam mais com menos) e mais eficazes (atinjam as causas dos problemas sociais). Tudo isso exige “maior coordenação entre as esferas político-administrativas na gestão das políticas públicas”; b) as demandas por maior autonomia de governos locais e/ou grupos étnicos/ culturais cresceram, mas, simultaneamente, os governos lutam para evitar os problemas decorrentes da fragmentação, como o descontrole de gastos das unidades subnacionais, a guerra fiscal entre os entes federativos, ou surgimento de focos de secessão; c) o campo de relações dos governos locais se ampliou para além do governo central, envolvendo parcerias com a sociedade civil, conexões com empresas e organismos transnacionais. No entanto, essa mudança de cenário coexiste com a necessidade de reforço das instâncias nacionais para organizar a inserção internacional e combater os aspectos negativos da globalização (Idem, 42).

O arranjo federal resulta de uma situação federativa (Abrucio apud Burgess, 2005: 42), na qual há um território de grande extensão e/ou diversidade física. Heterogeneidades étnicas, culturais, lingüísticas, sócio-econômicas e políticas, diferenciando o processo de constituição das elites regionais com presença de forte rivalidade entre elas. Assim, os países se constituem como federações para dar conta dessas heterogeneidades e manter a unidade nacional, evitando o risco de fragmentação.

A ideia fundamental da federação é a unidade na diversidade, por meio da soberania compartilhada de modo matricial e não piramidal, buscando a autonomia e a interdependência dos governos entre si (Abrucio, 2005:43). Para tanto, o sucesso da federação depende do equilíbrio entre esses dois aspectos, a autonomia e a interdependência, o que, na prática, se traduz na conjugação de formas de cooperação e competição. A competição entre os entes conduz à efetivação dos controles mútuos, à inovação e ao melhor desempenho das gestões locais, evitando “a armadilha da decisão conjunta” na qual são comuns a falta de responsabilização da administração pública[4], o paternalismo e o parasitismo, causados pela dependência em relação a esferas superiores de poder. A cooperação, por sua vez, traz consigo a construção de instâncias de poder compartilhado, como os consórcios e os conselhos de políticas públicas, onde haja decisões conjuntas, divisão de tarefas e competências entre os entes federativos, favorecendo a boa aplicação das políticas públicas, pela continuidade e coerência de seu ciclo desde a elaboração, no âmbito federal à execução em âmbitos estaduais e municipais.

Assim, previne-se o excesso de competição, gerador da guerra fiscal entre os níveis de governo, uma disputa em busca de investimentos, na qual os estados brasileiros abdicaram de receitas, cujos resultados foram o repasse de dívidas para o nível federal, ou seja, para toda a nação, próximas gerações, ocasionando deterioração dos serviços públicos, e, ainda, sem obtenção dos resultados esperados (Abrucio & Gaetani, 2006)[5]. Esse foi o federalismo vigente no país de 1982 a 1994 (Abrucio, 2005:46), estadualista, predatório e não cooperativo. Pois a redemocratização configurou um federalismo compartimentalizado, “em que cada nível de governo procurava encontrar seu papel específico e não havia incentivos para o compartilhamento de tarefas e atuação consorciada” (Id., Ibid:49). No caso brasileiro, esses problemas trouxeram a necessidade de maior articulação entre os entes federativos, principalmente nas áreas ligadas à saúde, educação e segurança pública para que os serviços possam chegar à população de forma eficiente e eficaz.

Apesar do Estado Unitário criado pela Constituição de 1824, o desejo de instaurar uma federação não era consensual, mas já estava presente na elite intelectual brasileira. Monarquistas famosos como Joaquim Nabuco e Rui Barbosa defendiam essa forma de Estado (Silva, 2010).

Nossa formação histórica diverge do modelo norte-americano, em que os integrantes da Confederação (1777) cederam sua soberania ao Governo central, que se estruturou sob a forma federativa no ano de 1787 (Silva, 2010). No Brasil o federalismo foi implantado do centro para a periferia (de forma centrífuga) pela Constituição de 1891. Ou seja, o Estado Unitário imperial cedeu seu poder ao descentralizar-se administrativamente (Magalhães, 2010) e repartir suas competências com as unidades territoriais convertidas em entes federativos.

O Federalismo brasileiro é marcado por um excesso de atribuições e competências previstas para serem realizadas no âmbito da União Federal, ao passo que no modelo norte americano há uma maior descentralização administrativa e autonomia dos Estados-membros.

Além disso, após a Constituição de 1981 tivemos um retrocesso em relação a esse sistema. Nas Constituições de 1937, 1967 e 1969[6] “o federalismo era apenas nominal, já que a autonomia dos entes federados, necessária para caracterização do federalismo, ficava comprometida por uma série de mecanismos centralizadores e interventivos” (Silva, 2010). Por isso, no período da redemocratização, a descentralização foi associada à democracia, em oposição ao forte centralismo da tradição militar.

O Brasil é todo dividido em municípios, há países que têm somente um município em uma grande região. É, portanto, bastante descentralizado, mas oscila historicamente entre essas duas forças (a descentralização e a centralização), conforme o contexto, ou arranjo de forças políticas e econômicas. Assim, em comparação com outros países, os estados e municípios brasileiros se mantiveram fortes desde a Proclamação da República, em 1891, quando o Brasil se tornou uma federação. No nosso modelo federal instituído os Municípios surgem como entes autônomos. Isso retirou dos governos estaduais a responsabilidade de execução direta e acarretou a municipalização de várias políticas públicas (Abrucio & Gaetani, 2006). A descentralização de competências foi acompanhada por conquistas tributárias dos entes subnacionais, mas a disparidade econômica foi reforçada pelo grande número de municípios pequenos, incapazes de sobreviver com recursos próprios. Esse processo buscou a democratização nos planos locais, porém, associada à descentralização administrativa, também produziu o municipalismo autárquico, isolando os municípios entre si e dificultando parcerias para solução de problemas regionais, em especial os que afetam as regiões metropolitanas (Abrucio, 2005:48 e 62).

Nesse sentido, uma boa solução seria a celebração de consórcios públicos. A Lei nº 11.107, de 06 de abril de 2005, prevê a possibilidade de a União celebrar consórcio com os estados e o Distrito Federal, e, caso haja participação dos estados, é possível a participação dos Municípios nestes consórcios (art. 1º, § 2º, da referida Lei). Contudo, não é legalmente possível a realização direta de consórcios públicos entre a União e Municípios[7], nem celebração de consórcio apenas entre municípios. Há previsão somente de realização de consórcio público entre estados e municípios, ou entre estados e união. Apesar da previsão legal, a composição consorciada entre estados e municípios não tem sido bem utilizada na prática (Abrucio & Gaetani, 2006).

Os governos estaduais passaram a desfrutar de uma autonomia de fato, a partir do processo de redemocratização do país, que teve seu início com as eleições para governador em 1992, consolidando-se com a promulgação da Constituição Federal de 1988. Nesse contexto, os estados foram levados a assumir um papel diferente daquele a que estavam acostumados, pois passam a ter o papel de coordenação, financiamento suplementar e atuação conjunta com o poder local. Entretanto, acabaram cooptando prefeitos e líderes locais, colocando o poder político acima das políticas públicas (Id., Ibid.), em fidelidade à herança patrimonialista e oligárquica.

Em verdade, a CF/88 atribuiu papeis bem definidos à União e Municípios, mas deixou um vazio em relação às competências dos estados e de como se relacionariam com os demais níveis de governo. Assim, os estados procuravam participar de políticas financiadas pela União e, quando não, se eximiam da responsabilidade, repassando-a aos municípios (Abrucio, 2005:49).

O sistema federativo exige mecanismos que possibilitem a atuação articulada entre os entes federativos, para que se estabeleça um serviço público de melhor qualidade, celeridade e eficiência em prol da população, o que nortearia o chamado “federalismo de cooperação” (Carvalho Filho, 2010). Nessa forma de Estado é muitas vezes difícil a execução de políticas públicas, já que existe mais de um centro decisório, dificultando a coordenação das vontades entre os diversos os entes federativos (Silva, 2010).

Antes de 1984 iniciou-se no Brasil um processo de descentralização por pressões feitas sobre o regime militar por estados e municípios. Na Reforma Tributária realizada durante a ditadura foram criados os Fundos de Participação dos Estados e de Participação dos Municípios. Essa descentralização de recursos ocorreu por demanda, enquanto a descentralização por oferta, proposta pelo Banco Mundial, consiste na oferta de poderes aos estados e municípios da parte do governo central.

A Constituição de 1988 consagrou a descentralização. Todavia, mesmo com a Constituição Federal de 1988, percebe-se uma centralização de competências significativa na União e competências pouco relevantes para os estados-membros (Silva, 2010). No entanto, as regras do texto original supõem homogeneidade dos estados e municípios, e, na realidade, são muito diferentes e número de habitantes, capacidade de arrecadação e gestão. Nesse sentido, a descentralização exacerbada prejudicou a estabilização da economia, pois enquanto o governo federal desejava conter os gastos e o endividamento, estados e municípios faziam o oposto, além de transferirem o ônus de suas dívidas para a União. Esse processo seguiu a tendência da década de 1980, quando o governo federal descentralizou recursos, mas continuou concentrando atribuições.

Por outro lado, ao contrário do regime centralizador autoritário, a adesão dos governos estaduais e municipais às políticas federais não é mais imposta, depende de negociações, barganhas, coalizões e incentivos de esferas superiores de poder, processos integrantes da democracia, cujo sucesso depende da coordenação intergovernamental (Abrucio, 2005:49).

Governo FHC[8]

Nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), ocorreu movimento contrário, maior descentralização de competências para estados e municípios, porém centralização de recursos. É nesse período que começa a haver maior preocupação com a qualidade dos gastos, buscando conceder mais autonomia para os órgãos que gastam bem o dinheiro, e, dessa maneira, alcançam resultados melhores, e restringir a autonomia daqueles que aplicam mal o dinheiro.

A reviravolta nesse sistema de federalismo compartimentalizado só foi possível porque a União e a Presidência da República entraram em uma séria crise, que durou pelo menos uma década. Fernando Henrique Cardoso ingressou na presidência com o país enfraquecido pela dívida externa e pelos desequilíbrios federativos, mas a Era do Real colocou em cheque o estadualismo predatório, embora não tenha conseguido acabar com a guerra fiscal.

Algumas condições prévias favoreceram as melhorias alcançadas pelas reformas no governo FHC: 1) até 1991, o país passava pela combinação perversa entre redução de empréstimos e refinanciamento da dívida externa, somada a transferência massiva de recursos para os credores estrangeiros, esse quadro foi revertido, e entre 1992 e 1997, aconteceu o auge do fluxo de capitais para a América Latina. Isso permitiu a renegociação da dívida externa em 1993; 2) a “Era do Real” recebeu do governo Sarney a modernização orçamentária e o crescimento das reservas cambiais, além de um progressivo aumento arrecadação federal no governo Itamar, quando ele mesmo, Fernando Henrique, atuou, como ministro da fazenda, em prol da criação do Fundo Social de Emergência; 3) na sociedade brasileira consolidou-se a ideia de que reformas constitucionais seriam a salvação do país, essa predisposição, associada ao sucesso do Plano Real, deu grande popularidade a Fernando Henrique Cardoso; 4) no plano eleitoral, pela primeira vez desde a redemocratização as eleições presidenciais foram realizadas concomitantemente às eleições para o Congresso Nacional e estaduais, vinculando congressistas e presidente, mas também governadores, pois a maioria dos eleitos derivou sua vitória do apoio ao Plano Real.

O sucesso do Plano Real no combate à inflação permitiu estabilizar as transferências intergovernamentais. Assim a União poderia negociar o repasse de encargos juntamente com os recursos de forma programada e racional. Foi essa situação que deu ensejo a elaboração de políticas coordenadas.

Dessa maneira, com contexto internacional favorável, estabilidade monetária e apoio político, o caminho estava aberto.

A primeira frente foi o combate ao déficit público nos governos subnacionais. Houve uma atuação conjunta pela modernização fazendária de vários estados e aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal, no ano 2000. Essa lei foi de grande importância, para impedir que a situação reinante se repetisse, obrigando tanto governantes atuais quanto futuros. A privatização, extinção e federalização dos bancos estaduais foram fundamentais, pois era por meio deles os estados repassavam custos ao Banco Central. Contudo, o Plano Real por si só foi um golpe para as dívidas estaduais, por causa da política de valorização cambial e financiamento por poupança externa (atração de investimentos estrangeiros pela oferta de juros altos) baseada na manutenção de altas taxas de juros, mas é preciso assinalar que os grandes responsáveis pela crise eram os próprios estados, cujos gastos eram descontrolados. Aliás, foi essa conjuntura que gerou a perda das receitas obtidas com as privatizações nos estados, dinheiro que, a princípio, seria utilizado para pagamento das dívidas com a União. Ainda outra coisa aconteceu: boa parte dos estados optou por aplicar esse dinheiro em gastos correntes, em vez de pagar suas dívidas.

Esse processo teve um custo altíssimo para a União, especialmente pela situação do Banespa e pela necessidade de criar um instrumento de transição financeira, cuja conta chegou a R$ 70 bilhões em 2002. As privatizações, embora tenha sido uma mudança crucial rumo ao reequilíbrio fiscal e financeiro dos estados, e desses em relação à União, trouxe consigo um processo de privatização dos lucros, para os compradores das empresas cujas dívidas foram assumidas pelo governo, e socialização dos prejuízos, para a população brasileira. Outro aspecto negativo da política de privatizações foi a ausência de aparato governamental regulatório, um número pequeno de estados envolvidos criaram agência reguladoras dos setores.

O “capítulo final” dessa história foi a renegociação das dívidas dos estados, regulamentada pela Lei nº 9496/97. Essa lei contribuiu muito para a ordenação das relações federativas, rompendo com o modelo predatório. O acordo contemplou quase todas as unidades estaduais, e, o mais importante, estabeleceu punições para quem deixasse de cumpri-lo, pela retenção de recursos federais.

O governo federal também auxiliou os estados na criação e capitalização de fundos de pensão dos servidores estaduais. Nesse sentido, quando se tratou da solução de problemas econômicos e financeiros, FHC soube combinar descentralização, reforma administrativa e fiscal.

O fato é que, “das 34 emendas constitucionais aprovadas” entre 1995 e 2002, “quinze delas afetavam diretamente o pacto federativo”, como ocorreu com a Emenda Constitucional nº 19/1998, que, ao realizar a reforma administrativa, previu formas de articulação entre os entes federativos:

“(...) a gestão associada na prestação de serviços públicos a ser implementada, através de lei, por convênios de cooperação e consórcios públicos celebrados entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Trata-se, (...), de instrumentos de cooperação de atividades visando a alcançar objetivos de interesse comuns dos pactuantes.

A noção de gestão associada emana da própria expressão: significa uma conjugação de esforços visando a fins de interesse comum dos gestores. Em relação à gestão associada de serviços públicos, pode-se adotar a conceituação de que corresponde ao “exercício de atividades de planejamento, regulação ou fiscalização de serviços públicos por meio de consórcio público ou de convênio de cooperação entre entes federados, acompanhadas ou não da prestação de serviços públicos ou da transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.” (Carvalho Filho, 2011:324)

Esse esforço de reestruturação federativa ocorreu também nos âmbitos tributário, previdenciário (Emenda Constitucional nº 20/1998) e na área social, com a aprovação do Fundef (Emenda Constitucional nº 14/1996), para a educação e da Emenda Constitucional nº 29/2000, para a saúde, bem como do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza pela Emenda Constitucional nº 31/2000. A prática de avaliação das políticas públicas descentralizadas inseriu-se no contexto das inovações administrativas, apesar de sua implantação ter ocorrido somente no Ministério da Educação, sem generalizar-se na Esplanada dos Ministérios.

No sentido da democratização o repasse de recursos passou a ser condicionado à “participação e à fiscalização da sociedade local”, continuando a estratégia constitucional de criação dos Conselhos de Políticas Públicas, seguindo os moldes participativos do Sistema Único de Saúde (SUS).

O SUS é o exemplo de maior tradição e sucesso em coordenação federativa.  Nos termos do art. 198, da Constituição Federal, é um sistema estruturado regionalmente, hierarquizado e descentralizado, que elevou o Município a figura chave do sistema, consagrado pela Lei nº 8.080/1990 (Silva, 2010).  Regularizar os repasses foi um objetivo importante da política de saúde no governo FHC foi. Entre 1995 e 1999, com a redistribuição dos recursos, os gastos da União passaram a 23%, dos estados a 25% e os municípios para 52%.

O Fundef foi uma experiência inédita no federalismo brasileiro, introduzindo um sistema de repasse proporcional ao número de alunos matriculados. Com isso conseguiu reduzir as desigualdades regionais e no interior dos próprios estados, refletida nas disparidades da rede de ensino pública. Até então a atuação da União na educação era “multitarefa”, devido à confusa distribuição de competências, com o Fundef o governo federal finalmente dedicou-se a universalização e equidade do ensino público. Em 1996, 37% das matrículas pertenciam a escolas municipais e 63% a escolas estaduais. Após o Fundef 49% das matrículas se tornaram municipais e 51% estaduais.

Por fim, foram adotadas políticas de distribuição de renda direta à população, concebendo que problemas de ordem redistributiva numa federação devem ser mediados pela intervenção do governo federal. O grande problema dessa política foi sua enorme fragmentação em diversos programas pertencentes a diversos ministérios, dificultando sua fiscalização, coordenação e avaliação. No entanto, a participação em tais programas passou a ser condicionada a certos objetivos e a focalização mais bem definida, recorrendo-se ao índice de desenvolvimento humano dos municípios.

Entre os problemas que permaneceram meio a toda essa “revolução”, estão a guerra fiscal entre os estados e a ausência de política urbana. A guerra fiscal se revelou mais negativa que positiva, pois dos sete estados que a praticaram no período, apenas o Ceará aumentou sua participação no PIB nacional. No setor urbano cresceram os problemas das regiões metropolitanas, sem que existam quaisquer mecanismos ou instituições capazes de equacioná-los. Nesse ponto, o federalismo compartimentalizado por oposição ao centralismo autoritário e o municipalismo autárquico continuam a firmar seu terreno, mas está claro que, sem a constituição de instâncias metropolitanas envolvendo estados, municípios e sociedade civil. Logo, com coordenação intergovernamental, como nos casos do SUS e do Fundef.

Os estados e municípios permanecem com administrações públicas precárias e não houve formação de uma rede nacional, com interconexões de longo prazo entre as burocracias municipais, estaduais e federais. Todo o processo de reformas conduzido por FHC foi realizado sem a criação e o fortalecimento de fóruns federativos, para discussão e negociação entre os entes, promovendo de fato a soberania compartilhada.

BIBLIOGRAFIA

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ABRUCIO, F. L.; GAETANI, F. “Avanços e perspectivas da gestão pública nos estados: agenda, aprendizado e coalizão”. Seminário Avanços e Perspectivas da Gestão Pública nos Estados. Brasília: Consad, p. 21-80, 2006.

ABRUCIO, Fernando Luiz. “A Coordenação Federativa no Brasil: a experiência do período FHC e os desafios do governo Lula”. In: Revista de Sociologia e Política, Curitiba, n.24, p.41-67, junho de 2005.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 24ª edição, revista, ampl. E atual. Até 31/12/2010. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2011.

FRIZZARINI, Maria Goreti Juvencio Sobrinho. “O Pensamento Político de Fernando Henrique Cardoso”. In: Revista Ponto-e-Vírgula. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica, n.4, 2008. http://www4.pucsp.br/ponto-e-virgula/n4/indexn4.htm

MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. O Estado Federal Centrípeto ou Centrífugo, O Estado Federal de Dois Níveis ou de Três Níveis e o Estado Federal Simétrico ou Assimétrico. https://sites.google.com/a/direitoufmg.com/direito-ufmg/1o-periodo. Acesso em 16/06/2013.

MAUSS, Marcel. “Ensaio sobre a dádiva”. In: MAUSS, Marcel. Sociologia e Antropologia. São Paulo: Cosac Naify, 2003, p.185-314.

SILVA, Virgílio Afonso. Federalismo e articulação de competências no Brasil. In: PETERS, Guy e PIERRE, Joh (Orgs). (2010), Administração Pública – coletânea. Brasília: ENAP e UNESP.

VIANNA, Luiz Werneck. A revolução passiva: iberismo e americanismo no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1997.

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[1] VIANNA, Luiz Werneck. A revolução passiva: iberismo e americanismo no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1997.

[2] CARDOSO, Fernando Henrique. Autoritarismo e democratização. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975.

Frizzarini explica o conceito de FHC da seguinte maneira: A fim de satisfazer os interesses em torno do estado, formam-se “estruturas burocráticas” que se articulam através de “anéis burocráticos”, mecanismos que atravessam as grandes burocracias, a pública e a privada, constituindo-se numa espécie de teia que vincula as diferentes facções e permite aos setores da burocracia pública e estatal ligarem-se aos grupos de interesses das empresas privadas (da burocracia privada que responde pelos interesses dos grandes conglomerados) e vice-versa. Em substituição ao antigo sistema político e às formas de representatividade da sociedade civil, nas quais as classes sociais se organizavam em torno do estado – suplantando, portanto, os mecanismos que permitiam a influência e pressão dos setores tradicionais (atrasados) e da classe trabalhadora –, aqueles “anéis” conectam os empresários, os funcionários do estado e os próprios militares, segundo interesses e objetivos diversos, não apenas econômicos.

FRIZZARINI, Maria Goreti Juvencio Sobrinho. “O Pensamento Político de Fernando Henrique Cardoso”. In: Revista Ponto-e-Vírgula. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica, n.4, 2008. http://www4.pucsp.br/ponto-e-virgula/n4/indexn4.htm

[3] “Ensaio sobre a dádiva”. In: MAUSS, Marcel. Sociologia e Antropologia. São Paulo: Cosac Naify, 2003, p.185-314. Marcel Mauss elaborou o conceito de fato social total para explicar as formas de troca na Melanésia, ilhas Trobriand, Andaman, Polinésia, Samoa e noroeste da América do Norte, integrando diversos povos, tribos e clãs nessa região do Pacífico, inclusive os Maoris (focalizados no filme A Encantadora de Baleias), hoje minoria populacional na Nova Zelândia.

[4] Nenhum dos entes participantes se comprometerá a resolver os problemas advindos da implementação de políticas, nem assumirá a culpa por desvios que porventura aconteçam.

[5] Apud Abrucio &Ferreira Costa, 1998.

[6] Não é pacífico na doutrina que se a Emenda 1/69 é uma constituição ou uma Emenda à Constituição de 1967.

[7] Não confundir os consórcios públicos disciplinados pela Lei nº 11.107/2005 com os consórcios tradicionais entre pessoas administrativas. Os consórcios públicos se formalizam entre pessoas jurídicas, o que não ocorre com os tradicionais (Carvalho Filho, 2011: 325).

[8] O texto que se segue é uma síntese baseada no artigo “A Coordenação Federativa no Brasil: a experiência do período FHC e os desafios do governo Lula”, de Fernando Luiz Abrucio, publicado em 2005. As referências bibliográficas que não pertençam a este autor serão explicitadas no texto.